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奮斗百年路 啟航新征程 通信發展大跨越|體制改革 活力激蕩
蘇德悅 2021-08-18 人民郵電報
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改革開放以來,我國電信業在放眼全局搞好發展和服務工作的同時,不斷通過深化改革,激發企業和市場的生機與活力。在推進改革的過程中,立足行業特點和中國國情,樹立系統的改革觀,處理好局部與全局、條條與塊塊、市場與監管的關系,走出了一條有中國特色的電信業改革之路。

1998年3月,新組建的信息產業部在北京市西長安街13號揭牌。

2008年,工業和信息化部正式掛牌。

系統改革激活力

打破“大鍋飯”,用適合初級階段的分配手段,激活企業和個人的生產積極性是我國經濟體制改革的重要內容和突破口。但是,由于生產力和生產社會化程度的不同,作為全程全網、聯合作業的通信大行業,改革分配激發內部活力更是極其復雜的課題。然而,經過艱苦探索,中國電信業硬是在這個最復雜的領域走出了一條科學系統的改革道路,不僅激發了局部經營發展活力,而且使我國電信業超前一步實現了東西協調發展。

1978年12月,黨的十一屆三中全會作出的把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策,開啟了改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期。

1979年4月1日,第十七次全國郵電工作會議在國務院第二招待所舉行,這次會議是郵電發展史上極為重要的一個會議,會議確立了以通信為中心的郵電發展方針,提出了調整郵電管理體制的設想。

第十七次全國郵電工作會議剛剛結束,郵電部向國務院上報了《關于調整郵電管理體制問題的請示報告》,明確了對郵電管理體制實行郵電部和省、區、市雙重領導,以郵電部為主;明確了郵電通信是國民經濟的先行部門;明確了要盡快改變我國郵電通信的落后面貌,必須充分發揮中央、地方和企業的積極性;明確了市內電話要納入城市建設規劃,由中央和地方共同投資建設等。

1979年,郵電部開始在遼寧和湖北兩省郵電部門進行經濟責任制的改革試點。即按照市場經濟的價值規律,制定了企業通信總量核算辦法,建立了產品成本管理制度,實行了企業內部的二級核算,建立了經濟責任制,并進行了相應的管理體制配套改革,明確了責、權、利,打破了“大鍋飯”。1981年,文敏生部長在調研后提出,全國郵電部門要盡快實行經濟責任制。自此,以經濟核算為核心內容的郵電經營管理體制改革迅速在全國推開。

1985年2月5日,郵電部正式推行以成本差異系數核算為主要內容的經濟核算制。經濟核算制一推行,激活了大部分省份的生產積極性。但試行經濟核算對于以前按老辦法收入大于支出的省,帶來了壓力,還需要進一步完善經濟核算制,使核算辦法更加客觀公正。

1988年6月4日,具有重要歷史意義的全國電信工作會議在北京召開,會上推廣了江蘇“條塊結合、分層負責”的經驗,同時總結提煉。“統籌規劃、條塊結合、分層負責、聯合建設”正式成為郵電發展的方針,簡稱“十六字方針”。

隨著“十六字方針”的深入貫徹,全國大部分省區市政府先后成立了通信建設領導小組,從組織領導上進行完善落實;全國有25個省區市或以人大常委會名義,或以地方政府的名義,發布了郵電通信法規或規章,將對郵電的一系列優惠政策、措施以法律的名義進行固化和保護。

“十六字方針”成為推動郵電發展的又一個強大動力,它平穩化解了社會發展對郵電的第二次沖擊,在全國掀起了郵電建設的又一個熱潮,在短短十多年的時間內,郵電通信完全滿足了社會需求。

盡管如此,原有核算中的另一個問題依然沒有解決,那就是核算的公平問題。1989年,新的核算辦法推行,即通過采集一批與通信生產有關的客觀指標數據,然后計算出各地不同的成本系數,進而計算出各地不同的結算價格和結算系數,兼顧了我國東西部地區的差異。

此后,郵電部在全網實行“交叉補貼”的政策,每年東部補貼西部的資金總額約占全國郵電業務收入的20%,從機制上解決了東西協調發展的問題。

形成競爭大格局

進入20世紀90年代,隨著技術進步和市場環境的變化,電信行業的自然壟斷性出現了弱化的趨向,進入電信市場的技術經濟門檻相對降低。與此同時,電信業壟斷經營的弊端卻日益顯現。特別是服務質量的低下,招致用戶和媒體越來越多的批評。社會要求電信業改革的呼聲漸起。

順應社會的要求,郵電部首先放開了增值電信業務市場。1993年8月,國務院批轉郵電部《關于進一步加強電信業務市場管理意見的通知》,決定將無線電尋呼業務等9種電信增值業務向社會開放。

電信領域真正意義的競爭,來自中國聯通的成立。1994年7月19日,中國聯通在北京釣魚臺國賓館召開成立大會,開了我國電信業乃至壟斷行業打破壟斷、引入競爭的先河。

為適應市場經濟深入發展和引入競爭的新形勢,郵電部加快了政企職責分開的步伐,將綜合部門負責的企業管理職能向郵政總局、電信總局轉移,將兩個總局負責的政府管理職能向綜合部門轉移。1995年4月,郵電部電信總局以“中國郵電電信總局”(簡稱“中國電信”)的名義在國家工商局進行企業法人登記。1996年,郵政總局和電信總局同時搬出了郵電部機關大院,邁開了獨立運行的步伐。“中國電信”作為一個單獨核算的企業法人在市場運行,標志著郵電部政企職責進一步分開,為下一步深化電信業改革打下了基礎。

1998年3月,國務院機構改革方案決定,在原郵電部、電子部的基礎上組建信息產業部,成為主管全國電子信息設備制造業、通信業和軟件業,推進國民經濟和社會生活信息化的國務院組成部門。3月18日,根據新任國務院總理朱镕基的提名,九屆全國人大一次會議表決通過原郵電部部長吳基傳為新一屆信息產業部部長。

信息產業部成立后,部黨組按照國務院要求,堅定不移地將政企分開進行到底。1998年4月28日,國家郵政局掛牌成立,統一經營管理全國的郵政業務;隨后,信息產業部又把國家電信主干網建設與經營管理的企業職能移交給中國郵電電信總局,從而使通信業從頂層實現了政企分開,在人、財、物等方面與原來所屬企業徹底脫鉤。

國家郵政局掛牌后,全國郵電分營刻不容緩。在信息產業部的周密安排部署下,在全國郵電職工的積極配合下,涉及全國31個省區市、300多個地市和2000多個縣市,以及全國6萬多個自辦局所的郵電分營工作在短短幾個月內完成。1999年1月1日,全國所有省區市的郵政電信業務按新的體制運行。

在快速發展的同時,電信業的反壟斷成為百姓關注的話題。1998年9月,信息產業部拿出了一個電信重組的初步方案上報國務院。1998年11月4日上午,朱镕基總理親自主持會議,專題研究中國電信重組問題。經過幾上幾下的反復論證、修改,電信重組方案終于敲定。1999年2月14日,春節前夕,國務院總理辦公會議討論并批準了中國電信重組方案:將原中國電信的移動通信、無線尋呼和衛星通信網絡與業務分離出去,分別組建中國移動通信集團公司、中國尋呼通信集團公司和中國衛星通信集團公司。

1999年12月和2000年1月、6月,國務院分別批復了中國移動通信集團公司、中國電信集團公司和中國衛星通信集團公司的組建方案。經過緊鑼密鼓的籌備,2000年5月16日,中國移動通信集團公司掛牌;5月17日,中國電信集團公司掛牌;2001年12月19日,中國衛星通信集團公司正式掛牌。中國電信、中國移動、國信尋呼、中國衛通四大電信集團公司的相繼成立,標志著電信體制改革取得了重大突破。

在拆分中國電信的過程中,電信市場打破壟斷、引入競爭的步伐進一步加快。

1999年2月11日,國務院總理辦公會議肯定了由中國科學院、廣播電影電視總局、鐵道部、上海市政府提出的“中國高速互聯網絡示范工程”項目。4月9日,根據國務院的要求,以上4家投資方決定聯合成立中國網絡通信有限公司(俗稱“小網通”),主要承擔高速互聯網絡示范工程的建設和運營工作。8月6日,中國網絡通信有限公司獲得國家工商局頒發的營業執照,開始正式運營。

1999年4月,信息產業部宣布批準中國電信、中國聯通、吉通三家公司進行IP電話業務試驗。2000年3月24日,信息產業部為5家電信企業頒發了IP電話業務經營許可證,吉通名列其中。這意味著過去以經營“金橋網”和互聯網接入為主的吉通公司,首次跨入了基礎電信業務經營者的行列。

2001年3月1日,脫胎于鐵道部的鐵道通信信息有限公司掛牌,其主要職能是為鐵路系統提供通信服務,除此之外,還允許利用富余能力向社會提供延伸服務。2004年1月20日,經國務院批準,鐵道通信信息有限公司由鐵道部移交國有資產管理委員會管理,并更名為“中國鐵通集團有限公司”(簡稱“中國鐵通”),開始躋身國內6大基礎電信運營商行列。

到2001年年底,全國經營基礎電信業務的企業已有中國電信、中國移動、中國聯通、中國衛通、網通、鐵通、吉通7家,經營增值電信業務的企業達到4000多家。通過這輪電信業改革,我國電信市場初步形成了不同規模、不同業務、不同所有制企業相互競爭、共同發展的多元化格局。

為了進一步形成有效的市場競爭格局,中國電信拆分剛剛完成,國家便又開始了對電信業的再次重組。2001年1月11日,朱镕基總理視察中國網絡通信有限公司,提出了再次拆分中國電信的意向。2001年11月,國務院下發《關于印發電信體制改革方案的通知》(國發[2001]36號),規定將原中國電信所屬南方和西部21個省(區、市)的固網資產留在中國電信,形成新的中國電信集團公司;將原中國電信所屬北方10個省(區、市)的固網資產與網通、吉通兩家公司合并,重組為中國網通集團公司。

2002年5月16日,新中國電信集團公司和新中國網絡通信集團公司在北京舉行成立大會。至此,第二輪電信重組宣告完成,我國電信市場形成了兩大固網運營商——中國電信和中國網通、兩大移動運營商——中國移動和中國聯通,再加上中國衛通和中國鐵通的“4﹢2”競爭格局。

開創監管新時代

經過一系列大刀闊斧的改革,電信市場形成了全新的競爭格局。但是,面對《電信法》空缺、電信企業競爭意識不成熟的現狀,如何建立公平公正、有效有序的市場環境?如何兼顧國家、企業和消費者的利益?如何實現政府職能的根本轉變……新一代電信業監管者進行了積極探索,推動了中國特色電信監管體系的建立。

2000年9月20日,國務院召開第31次常務會議,審議通過了《中華人民共和國電信條例(草案)》。5天后,朱镕基總理簽署第291號國務院令,《中華人民共和國電信條例》正式發布實施。這是我國電信業第一部綜合性的行政法規,它結束了我國電信業基本無法可依的歷史,標志著我國電信業進入了依法監管的新時期。

由信息產業部起草的《互聯網信息服務管理辦法》與《電信條例》同日發布。2000年12月28日,全國人大常委會通過了《關于維護互聯網安全的決定》。2001年,國務院頒布了《外商投資電信企業管理規定》。此后,信息產業部圍繞《電信條例》陸續出臺了30多項配套規章,使電信業法制逐步豐富、完善。以《電信條例》為基本框架的電信業法律法規體系,為我國電信監管和行業發展提供了有力的保障。

1999年11月3日,信息產業部向國務院提交了《關于地方信息產業機構及通信管理問題的請示》,提出了組建地方通信管理機構的基本設想。2000年3月23日,信息產業部發布了“關于郵電管理局實施政企分開的通知”,指出根據國家電信體制改革總體部署和國務院批復的“中國電信集團公司重組方案”,部決定對各省(區、市)郵電管理體制實施政企分開。將郵電管理局承擔經營固網業務的企業職能分離出去,保留郵電管理局的名稱,繼續實施地方通信管理職能。

2000年8月24日下午,朱镕基總理主持召開第77次總理辦公會議,審議通過了地方通信管理機構的組建方案。9月18日,國務院下發《關于地方電信管理機構組建方案的通知》,明確指出:“電信行業實行信息產業部與所在省、自治區、直轄市政府雙重領導,以信息產業部為主的管理體制。全國電信管理工作由信息產業部直接領導。省、自治區、直轄市設立通信管理局。”這標志著以中央為主的集中統一的電信管理體制得以確立。

2000年11月22日,湖北省通信管理局在全國率先掛牌,11月29日,廣東省通信管理局掛牌……2001年8月,隨著浙江省通信管理局最后一個掛牌,全國通信管理局全部組建完成。地方通信監管機構為市場競爭創造了公平、公正的保障機制,確保了國家電信改革戰略的順利推進。

監管機構組建以來,就一直在不斷探索管什么、怎么管的問題,經過漫長的探索和實踐,終于探索出一條用市場機制管市場的監管思路。

從2003年10月起,全國31個省級網間結算及互聯互通監測系統開始建設,2005年6月30日全部建成并投入使用,通過該監測平臺,監管部門對各運營企業的網絡運行情況一清二楚,為互聯互通監管提供了有力的技術支撐。

2004年7月1日,信息產業部和國家發改委聯合發布了《關于進一步加強電信資費監管工作有關事項的通知》,這是標志電信業資費管理方式改革的一個重要文件,將定價權下放給電信企業。2005年8月29日,信息產業部和國家發改委又聯合下發了《關于調整部分電信業務資費管理方式的通知》,決定對國內、國際和中國臺港澳長途電話、移動電話國內漫游費、固定電話營業區間通話費實行上限管理。這兩份文件的出臺,標志著電信業資費的市場化形成機制初步建立,政府資費監管從被動變為主動。

隨著電信市場格局發生的重大變化,監管部門適應經濟社會發展的需要,自覺融入、對接、服務地方黨委政府的中心工作,在農村通信發展、應急通信保障、互聯網管理、網絡與信息安全、保護消費者利益等關系經濟社會發展的問題上做了大量卓有成效的工作,贏得了地方黨委政府的稱贊和社會的肯定。

2008年6月29日,工業和信息化部在北京市西長安街13號、信息產業部原址掛牌。國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責、國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責、原信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責,整合劃入該部。

2008年5月24日,工業和信息化部、國家發展和改革委員會、財政部三部委聯合發布《關于深化電信體制改革的通告》,拉開了第三輪電信重組的帷幕,鼓勵中國電信收購中國聯通CDMA網(包括資產和用戶)、中國聯通與中國網通合并、中國衛通的基礎電信業務并入中國電信、中國鐵通并入中國移動。這次重組完成后,出現了三家勢均力敵的全業務運營商,電信市場競爭架構發生重大變化,電信業競爭進入了一個新的更高的層次。

原載《人民郵電》報2021年6月4日

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